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基於大數據的領導幹部廉政監督機製研究
黨的十八屆六中全會對於全麵從嚴治黨進行了專題研究，修訂頒布了《中國共產黨黨內監督條例》，並強調“監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規範黨內政治生活的重要舉措”，“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導幹部特別是主要領導幹部”。因此，如何加強對於領導幹部的監督工作，是當前黨的建設的重要內容，是全麵從嚴治黨的重要途徑。
由於體製上的差異，中國的權力製約和監督結構與西方國家有很大的不同。與西方國家強調權力的製約不同，中國的廉政建設既重視權力製約，同時也更加強調權力監督。盡管近年來權力製約更多被提及，但是中國的國家體製建構邏輯總體來說沒有發生變化，具體表現為“黨委決策、政府執行、人大立法、政治協商”。其中，中國共產黨在國家政治生活中發揮核心領導作用。這就決定了在現實層麵，權力監督是防止權力濫用的主要機製。
一、我國領導幹部廉政監督體製機製
監督在權力規範運行中發揮著重要的作用。在本研究中，我們主要關注與廉政建設相關的監督體製機製。
（一）監督在我國廉政戰略體係中的地位
中國的反腐敗戰略不僅包括懲治、教育、預防，監督也是一個重要的戰略支柱。2005年1月，中央頒布了《建立健全教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係實施綱要》（以下簡稱《懲防體係實施綱要》），界定了教育、製度預防、權力製約與監督、懲治四個方麵的內容，這標誌著我國廉政建設戰略體係的逐步確立和完善。監督不僅成為中國特色廉政體係中的重要組成部分，在很大程度上也決定著中國模式的有效性。
我國的監督主要包括六個層麵，黨內監督是核心關鍵。《懲防體係實施綱要》中對我國監督戰略的內容進行了清晰的界定，依據監督主體的不同可以將監督體係分為六個維度，分別是黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督和社會監督。2016年11月中央修訂頒布的《中國共產黨黨內監督條例》將黨內監督與人大、政府、監察機關、司法機關、人民政協和審計機關的監督並列。無論如何，黨內監督處於整個監督體係的核心。為了提高監督戰略的可行性，《中國共產黨章程》對於如何開展黨內監督提出了明確要求；《黨內監督條例》進一步對於黨的中央組織、黨委（黨組）、紀委、黨的基層組織和黨員等不同主體的監督形式分別進行了規定。在這樣的背景下，監督成為我國黨風廉政建設和反腐敗工作中的一項突出重要任務。
（二）我國現行領導幹部黨內監督機製
黨的十八屆六中全會指出，黨內監督的主體應當是各級黨委和紀檢監察機關，各級黨的組織部門也是重要組成部分。
紀委在日常工作中積累了很多關於領導幹部的信息，為建立基於大數據的監督機製提供數據支撐。首先是信訪舉報的信息。這些信訪舉報件及其查實情況可以為掌握領導幹部的腐敗線索，包括作風情況提供重要信息。這裏麵也體現了社會監督的結果。其次是廉政風險排查的信息。從2007年開始，各級紀委陸續開展了廉政風險防控工作，對於所在單位的廉政風險點進行排查和評估。這些信息非常重要，可以係統地在腐敗預防工作中加以應用。最後是腐敗案件查處過程中反映出來的規律。腐敗的發生往往具有一些共通的特征，在被揭露出來之前就會露出苗頭。如果能夠抓住這些苗頭提前加強監督，或是開展調查工作，可能會提高懲治的有效性，降低腐敗損失。
領導幹部監督是各級黨委組織部門的重要職能。首先，領導幹部個人有關事項申報工作是掌握領導幹部個人情況的重要渠道。我國在1995年和1997年就先後出台了縣處級以上領導幹部申報個人收入和個人重大事項的有關規定，黨的十八大之後，中央進一步改進了申報體係，並要求加大對於申報信息的核查比例，目前已經從3%~5%提高到10%，關鍵是凡提拔必核查，顯著增強了製度的執行效果。一些地方黨委政府還對黨政普通工作人員提出了類似的報告個人有關事項的要求。其次，每年年終組織部門組織的針對領導幹部的考核和民主評議結果在一定程度上也反映了上級領導、單位同事、服務對象等的意見，具有重要的參考價值。
此外，通過其他監督渠道也可以獲取與領導幹部履行職責、工作作風、個人生活等各方麵的信息。在當前中央推行全麵從嚴治黨的情況下，通過其他國家機構、社會輿論反映出來的相關信息可以比以往更好地納入紀檢監察監督的渠道。
二、利用大數據方法評估廉政風險
我們當前已經進入海量數據時代，大數據方法對於人類社會產生了深刻的影響。紀檢監察機關不僅要利用信息技術提高自己工作的科技水平和信息化建設水平，同時也要更加注重從信息中提取有效數據，以此分析腐敗和反腐敗的規律與趨勢，提高監督工作的針對性和有效性，甚至對潛在的腐敗行為進行預測。
（一）廉政風險預警模型的建立
領導幹部監督預警通過收集利用廉政風險信息、對信息進行評估預警、處置預警並進行反饋的措施，對廉政建設方麵的風險進行預警和幹預。
圖1 領導幹部監督預警模式（略）
通常情況下，建立模型要以已知的知識結構和經驗分析為參照，由於對不同的事物而言，人們的已知經驗和認知程度是不同的，通常將模型分為白箱模型、灰箱模型和黑箱模型。［1］考慮到腐敗具有隱秘和敏感的特性，本研究主要采用灰箱模型來展開分析。灰箱模型指人們對於研究對象的發展內部規律缺乏全麵的了解，隻能通過物理背景推斷出模型結構，探求過程必須用模擬的方法進行檢驗。對領導幹部監督預警模型來說，灰箱模型是值得參考的重要方法。但怎樣利用先驗知識或後驗知識建模，具體來說怎樣利用已知數據確認參數是一個值得研究的課題。
在構建領導幹部監督模型時，選擇評價方法及模型的依據在於方法模型的適用性和可操作性，要減少由於計算方法帶來的偏差和不確定性因素。由於廉政風險可以表示為腐敗行為發生的概率和領導幹部監督預警數據信息異常程度的函數。而領導幹部監督預警數據信息包含個人信息、家庭信息、財產信息等多方麵，因而可以采用線性相加模型。由於指標間相關性相對較弱，可用線性模型構建綜合評價函數：
公式（略）
廉政風險是腐敗行為發生的概率，從腐敗發生的宏觀角度來看，廉政風險可以表示為：
公式（略）
其中：
E為廉政風險；H為腐敗；P為腐敗發生的概率；L為預防腐敗信息數據異常程度。在實際的廉政風險分析過程中，人們主要關心預防腐敗信息數據的異常程度，如果把這種不確定性理解為廉政風險，可表示為：
公式（略）
在這裏所指的廉政風險中，風險是腐敗發生概率與領導幹部監督數據異常程度的結合，因此E具有腐敗發生概率和領導幹部監督數據異常指數的二重性，廉政風險可以用腐敗發生的概率P、領導幹部監督數據異常指數C來表示：
公式（略）
式中：
公式（略）
具體來看，對於一個多方案的多屬性評價問題，設其指標集合、方案集合分別用S={S1，S2，…，Sm}，V={V1，V2，…，Vn}表示。設指標Si對於方案Vi的觀測值為xij，（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n），對於這個評價問題可以構造一個多指標的綜合評價函數：
公式（略）
式中，w=（w1，w2，…，wn）T為權重向量，為S的權重；其分別大於0，且和為1；x=（x1j，x2j，…，xnj）T是方案V關於所有指標的屬性值或經過無量綱化處理的指標值。
使用線性相加模型結合指數理論模型中加權綜合指數，構建一個綜合評價函數，即領導幹部監督預警模型：
公式（略）
式中：R為廉政風險預警等級；RLi為不同維度領導幹部監督預警數據存在風險程度；Ki為領導幹部監督預警數據異常化對判斷廉政風險的權重係數。我們根據領導幹部監督預警數據模型，可以繪製廉政風險曲線，並根據廉政風險程度劃分預警等級區間。
圖2 領導幹部監督預警模型廉政風險曲線（略）
在本研究中，我們關注每一項領導幹部監督預警數據的異常指數，即領導幹部相關信息與對比數據是否存在差異。隻要領導幹部監督預警數據存在異常，我們就認為存在廉政風險，後文將對廉政風險等級劃分進行進一步論述，但是對具體的廉政風險值不做計算，這並不影響研究和實踐結果。
（二）廉政風險評估指標構建
通過上述各種渠道，我們可以獲得關於領導幹部的大量信息。在此基礎之上，我們可以構建一些具體指標，來評估每名領導幹部的廉政風險。
1.個人基本信息曾出現做假情況。領導幹部的個人基本信息，包括姓名、性別、出生年月、學曆等本身與廉政風險不存在顯著正相關，但是如果發現曾有做假情況，那可能會與潛在的腐敗問題聯係在一起。黨的十八大以來，中紀委公布的腐敗案例中曾多次出現領導幹部檔案做假、虛報年齡等情況，例如新疆維吾爾自治區人大常委會原副主任栗智，應該引起我們足夠重視。
2.在關鍵部門和崗位任職的領導幹部。關鍵部門和崗位的領導幹部由於掌握著重要的權力或資源，往往成為行賄者的主攻點。2007年開展的廉政風險防控工作要求各個單位對於部門和崗位的廉政風險進行排查和評估，廉政風險高的就應該是重點監督的對象。公婷和吳木鑾對2802個腐敗案例的分析表明，政府采購、工程承包、組織人事、財務管理等環節和領域是腐敗高發區，這些研究成果也可以作為重要參照。［2］此外，“一把手”腐敗現象在我國一直比較突出。在我國這樣的集權體製中，各個單位和部門的“一把手”往往掌握著實際的決策權和自由裁量權，因此往往廉政風險比較高。
3.關鍵崗位領導幹部臨近退休年齡、非異地任職或任職時間過長。“59歲現象”曾經一度在我國十分突出。一些領導幹部位高權重，到了臨近退休的時候容易出現心理落差和僥幸心理，想要在退休之前找機會撈一把。盡管近年來“59歲現象”已經沒有那麼突出，但是這一現象仍然值得關注。非異地任職或在一個崗位任職時間過長有可能會損害權力行使的獨立性，增加通過盤根錯節關係網形成利益共同體的機會。當前，中央已經要求在黨政“一把手”、紀委書記、組織部部長、公檢法機關負責人等崗位上推行異地任職，這有助於降低廉政風險。
4.行為失常的領導幹部。一些領導幹部在工作中有可能表現出失常的情況，需要引起監督部門的高度重視。例如廣州市土地開發中心土地整理部原副部長黃華輝在擬被提拔為副處級別時提出辭職，引起了紀檢監察部門關注。依照相關規定，副處級別以上領導幹部需要申報個人事項。後來黃華輝果然被查出有違紀行為。
5.違反出入境相關管理規定或是頻繁因私出境的領導幹部。一些領導幹部違反因公出境的相關管理規定，擅自變更路線並延長在外停留期限，或是隱瞞自己因私出境的情況、頻繁因私出入境，這有可能是他潛逃或是轉移資產的前兆。沈陽市委原常委、常務副市長馬向東，重慶市委原常委、宣傳部部長張宗海都曾頻繁去澳門豪賭，這樣的征兆已經十分明顯。
6.配偶和子女移居海外。中共中央印發的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》中明確指出，配偶子女移居境外的領導幹部不能作為考察對象。盡管這種一刀切的規定不見得合理，卻在很大程度上反映了配偶和子女移居海外對於領導幹部廉潔從政帶來的風險。“裸官”不見得一定是貪官，但作為高廉政風險人群，應該成為重點監督對象。從近年查處的案件來看，官員利用職權出賣國家利益，為配偶子女定居國外謀利，非法轉移財產出境，涉嫌犯罪洗錢，甚至挪用國有資產轉移到本人或家人境外戶頭的案件時有發生。例如廣發銀行原董事長李若虹受賄案，其妻女早在1997年就移民澳大利亞，“裸官”身份降低了他對黨紀國法的忌憚，也助長了他對於金錢的欲望。
7.領導幹部配偶及子女經商辦企業。中央已經明確要求領導幹部配偶、子女及其配偶不得在其轄區範圍內經商辦企業，但事實上即使不在其轄區內經商辦企業，領導幹部仍然有可能運用影響力為其謀取不正當利益。中紀委2015年公布的34位領導幹部的紀律處分通報顯示，有21人違紀涉及親屬、家屬，比例高達62%。在近年來查處的案件中，家族式腐敗屢見不鮮，江蘇省委原常委、秘書長趙少麟就是一個典型，他不僅聯絡了天津市政協副主席、公安局局長武長順，山東省委常委、濟南市委書記王敏為其子趙晉從事房地產開發提供了大量便利，自己退休之後甚至直接參與公司管理，為其子經商出謀劃策。
8.資產明顯超過了家庭收入水平。一些領導幹部申報的個人事項中，所掌握的房產、股票、基金等資產總量明顯超過了其家庭收入水平，這裏可能有合理的原因，包括繼承、投資增值等，但不排除有通過不正當渠道獲利的可能性。2014年，秦皇島市北戴河供水總公司總經理馬超群被發現家中存有現金約1.2億元、黃金37公斤、房產手續68套。如果通過領導幹部個人事項申報發現了其擁有房產的情況，則有可能提前發現其腐敗線索。
9.信訪舉報件集中的領導幹部。如果圍繞一名領導幹部的信訪舉報件集中，則反映出該領導幹部有可能在廉潔自律或是工作作風方麵存在問題。當然，這裏麵需要扣除經核實誣告或簡單捕風捉影、基於個人利益進行人身攻擊、同一件事情反複舉報等情況。
10.年終考核廉潔自律方麵得分較低的領導幹部。在每個單位的年終考核中，如果一名領導幹部的得分較低，則有可能反映其存在廉政風險。本單位同事與領導幹部朝夕相處，往往容易發現其腐敗的蛛絲馬跡，還有可能存在他們本身就給領導行賄的情況。有研究表明，在這種情況下，他們即使得了好處仍然會在該領導幹部的廉潔評價中給予較低的評分。
11.領導幹部現任或前任直接下屬或秘書被發現有違紀行為。根據黨風廉政責任製和《中國共產黨問責條例》的有關規定，如果領導幹部的下屬或秘書被發現有違紀問題，則他可能存在對於身邊工作人員管理不嚴的情況，甚至露出腐敗的跡象。周永康的前後三任秘書都被發現有違紀行為就是一個典型案例。
（三）領導幹部廉政風險的評估
根據以上設定的指標，我們可以對領導幹部的廉政風險進行評估。其中，需要注意的是要建立信息篩選和比對機製，發現廉政風險點。以“資產明顯超過了家庭收入水平”指標為例，通常來說領導幹部的家庭資產存量有很多來源途徑，包括工資獎金、繼承、贈予、投資等。領導幹部的資產總量高並不意味著其廉政風險高，如果在信息係統建立初期發現領導幹部的資產總量和其家庭穩定收入之間存在較大偏差，應該人為幹預進行核實。在此之後，如果領導幹部的資產短期內發生重大變化，那麼就需要引起高度重視。基於各項指標的評估結果應該被納入一個統一的模型之中，從而全麵掌握領導幹部的廉政風險。
三、領導幹部監督預警體係的響應機製
腐敗預警是一個貫穿於領導幹部監督全過程的預警體係。通過對領導幹部個人和工作信息的采集、核查、分析和管理，我們可以構建一係列測評指標和信息係統模型，評估領導幹部廉政風險的等級，從而確定監督的主要對象並進行幹預，有效減少腐敗行為發生的機會。［3］需要強調的是，對領導幹部廉政風險的評估隻是判斷其風險等級，並不意味著其一定有腐敗行為。依據領導幹部廉政風險的等級，可以將預警分為四類，即紅色、橙色、黃色和藍色預警。對於不同等級的風險，監督機關要采取不同的幹預措施。
我國在領導幹部監督方麵投入了大量的人力，僅紀檢監察機關和組織部門幹部監督機構的人員規模就很龐大。從紀檢監察機關來看，派駐到各黨政機關、人大、政協和國有企事業單位的紀檢組的人員大概就超過了1/3，他們的主要職責就是監督。然而，如何提高監督的有效性一直存在著現實的困難。一般來說，監督的主要對象通常被界定為主要領導幹部，或是掌握“人、財、物”的部門和人員。這種看法具有一定的針對性，但事實上並不能有效覆蓋廉政風險比較高的各類人群。基於大數據的信息化係統有助於識別廉政風險高的人群，從而更好地配置監督力量。當然，信息係統也存在一定的局限性，在很多情況下無法準確識別真的風險和特殊的正常情況。這就需要監督機關手動來進行幹預。在這方麵，派駐紀檢組恰好可以發揮重要的作用。如果領導幹部在某一項指標上存在廉政風險高的情況，派駐紀檢組可以通過其他渠道的信息匯總，或是找本人核實的方式，進一步評估此廉政風險是否成立。如果不成立，則通過手動的方式排除風險點；如果成立，則保留相關評估結果。這個評估過程需要通過痕跡管理的方式進行記錄，如果派駐紀檢組承擔相關工作的人員在其中有腐敗或瀆職行為，隱瞞相關領導幹部的廉政風險，則其未來會麵臨自身被問責的風險。對於高腐敗風險的領導幹部，監督機關應當建立定期核查的機製，並且在其提拔任用的過程中防止利益衝突情況的發生，甚至降低其被提拔的機會。
在基於大數據的領導幹部廉政風險評估係統建立過程中，需要不斷地進行數據模擬，通過經驗積累改進評估指標和模型，從而實現不斷優化，有效地提高風險識別和評估的有效性。在各級黨委的領導下，紀檢監察機關和組織部門應當密切配合，加強數據共享和工作銜接，真正提高領導幹部監督工作的有效性。
表1 領導幹部監督預警模型響應機製（略）
四、結論與公共政策建議
監督是中國特色反腐倡廉戰略體係的重要組成部分，黨內監督是提高監督有效性的最有效途徑。大數據方法為加強領導幹部的監督工作提供了重要的機遇，然而在這方麵我們仍然存在很多困難和挑戰，需要從體製機製上改革加以完善。
1.更加全麵地收集和使用有助於監督領導幹部的信息。目前各級紀檢監察機關和組織部門掌握的有助於監督領導幹部的信息很多，但是仍然有很多重要的信息缺失。例如在現行的領導幹部個人事項報告中，關於領導幹部家庭存款、負債等方麵的信息不要求申報，而這些信息對於評估領導幹部的廉政風險非常重要。由於不申報存款信息，一些領導幹部往往會采取在申報之前突擊出售股票和基金，申報之後又迅速買回的手段進行規避。如果領導幹部存在不正常的負債情況，例如與同事之間存在借貸，或是負債情況明顯超出正常的還款能力，則可能會增加其廉政風險。
2.加強各部門之間的信息共享。大數據方法的優勢在於信息充分共享條件下的數據分析，發現隱含的規律。目前與領導幹部監督相關的信息主要分布在各級紀檢監察機關和組織部門。即使在這兩個機關部門之間，由於權力保護和信息泄露的擔心，信息共享存在嚴重障礙。事實上，這是我國黨政機關存在的通病。如果要建立基於大數據的領導幹部廉政風險評估和監督機製，就要求必須打破信息孤島，實現信息共享，減少工作重複和浪費。
3.有效保障信息安全和個人隱私。數據的開放有可能會增加信息泄露的風險。由於建立領導幹部監督機製所需要的數據大都涉及領導幹部的個人信息甚至隱私，一旦泄露可能會給這些領導幹部帶來麻煩和困擾，因此充分保障信息安全是非常必要的。此外，在掌握領導幹部個人信息和保護個人隱私之間也需要建立一種平衡。領導幹部本身也具有隱私權，也不可能基於監督的需要無止境地提取，或是要求領導幹部申報其個人所有的信息包括隱私。同時，領導幹部本人也要強化自覺接受監督的意識。信任不能代表監督。常態化、製度化、高效化的領導幹部監督能提升監督體係效能，端正領導幹部的廉政意識。領導幹部監督預警體係的目標就在於使這樣的監督成為常態。
4.提高現有管理的信息化水平。我們現在有很多管理工作信息化水平並不高，這成為實現有效監督和監察的障礙。提高管理的信息化水平是非常迫切的，這不僅是為了加強領導幹部的監督，更重要的是提升管理本身的科學化水平。因此，各級黨委政府要高度重視利用信息化手段來加強管理，建立各類基礎性的數據庫，將權力運行過程納入信息係統並實行痕跡管理，這樣出了問題也可以進行有針對性的問責。
5.充分利用各種渠道來提高監督有效性。如何讓《懲預體係實施綱要》規定的六個層麵的監督發揮作用，形成合力，特別是強化社會監督的作用，這是我們從工作層麵需要加強的。要拓展群眾參與監督的渠道，充分收集群眾意見，這對於及時發現廉政風險具有重要的作用。
［參考文獻］
［1］ 裴晶晶. 高危社會技術係統風險指數模型及應用方法研究［D］.北京：中國地質大學出版社，2013.
［2］公婷，吳木鑾. 我國2000-2009年腐敗案例研究報告——基於2800餘個報道案例的分析［J］.社會學研究，2012 （4）：204-220.
［3］林翼民. 腐敗的預警預控體係分析［J］.經濟研究導刊，2011（11：） 163-165.
本文轉自d1net（轉載）
最後更新：2017-07-20 23:04:11