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從重落地率到重規範性 PPP投資悄然“轉向”
一路高歌勐進的PPP(公私合作)最近悄然鬆了下油門，拉起了安全閘。
最近，一份國資委辦公廳下發 《關於加強中央企業 PPP 業務財務風險管控的通知》(征求意見稿)(以下簡稱《通知》)在PPP領域流傳，該通知明確提出央企要審慎開展PPP業務，明確自身 PPP 業務財務承受能力的上限，對PPP業務實行總量控製。
從財政部、發改委主要解決PPP(Public-Private Partnership)中第一個“P”而下發的各種條例，到國資委出台文件規範第二個“P”的一係列動作，該領域規範性的文件越來越多。
隨著參與監管部門的增多，PPP的投資也一改往日追求速度的態勢，轉而開始注重入庫項目的質量。
“PPP項目‘重量到重質’的轉變，帶來的影響是綜合性的，這是PPP的發展在重落地率到重規範性，重短期回報到重長期效應發展路徑的科學選擇。”中國投資谘詢有限責任公司新疆辦事處分析師程旭在接受采訪《中國經營報》記者時表示。
意圖貫徹“去杠杆 ”
國資委的出手，一開始讓市場稍顯意外。
畢竟過去三年來，PPP領域以財政部和發改委下發的文件最多，旨在對PPP中第一個“P”進行操作指導，即規範地方政府的行為準則。據不完全統計，三年時間該兩部委下發的相關文件達幾十個。而在公開報道中，國資委雖然是PPP中第二個“P”的主要監管方，但見諸報端的規範性文件卻很少。
“作為社會資本的監管方，國資委其實一直有出台相關文件，並召開研討會，但都是在係統內部，出台文件後也都直接下發到央企，對外公布的並不多，所以大家會認為國資委參與得少。”一位與央企有接觸的PPP谘詢人士坦言。
然而，正是由於公開文件較少，國資委此次近日下發的通知自然引起了更多關注。
上述《通知》指出，中央企業主動適應改革要求，積極參與 PPP 項目，有關業務快速增長。但 PPP 項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規範、大量資產負債表外運行等，加大了企業財務風險。因而後續在明確財務承受能力邊界、嚴格財務風險源頭管控、優化項目資金安排、規範 PPP 業務會計核算等方麵做出要求。
其中值得關注的要求包括：明確集團分管領導和牽頭部門，構建權責明晰的決策管理機製，實行重大決策終身責任追究製度；從嚴劃分集團與各級子企業 PPP 項目投資決策權限和標準，規範履行有關“三重一大”程序，單個項目計劃總投資超過 10 億元或擬開展子企業資產總額 5%的，均應由集團批準；企業應當參考本企業平均投資回報水平合理設定 PPP 投資回報率等財務指標，其中投資回報率原則上不應低於本企業相同或相近期限債務融資成本。特別是對財政收入主要依賴轉移支付的地方，審慎開展回報方式以政府付費為主的 PPP 項目。
對此，北京大嶽谘詢有限公司總經理金永祥在接受記者采訪時表示，這幾年PPP經曆高速發展後，過程中存在一些不規範的現象，特別是一些項目投資金額大、回報期長，以及大量資產負債表外運行等，加大了企業財務風險。“發展到一定規模後，就要開始考慮規範性，國資委此舉正是這個意圖。”他說。
根據有關數據，截止到9月，今年新成交的項目已經達到3.17萬億元，其中央企八大建築企業中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建築、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學這八家央企中標PPP項目共計429個，總投資額高達15397.74億元。
程旭認為，目前從入庫項目中看，央企承擔的“大玩家”的角色，在PPP製度還不完善而項目快速推進的這幾年中，部分企業確實存在資產負債表外運行，項目開展過程中累積了風險。此次國資委《通知》的出台，是從央企普遍負債率高的現實情況而考慮，本著事後補救不如事中控製，事中控製不如事前防範而出發的，響應了從目前金融工作防控風險的主基調。
目前，地方國企對此反應迅速。11月8日，湖南省政府辦公廳專門出台《湖南省省屬國有企業違規經營投資損失責任追究辦法(試行)》，明確將實行省屬國有企業重大決策終身責任追究製度，倒逼“終身負責”。其中明確列舉在責任追究範圍方麵，針對國有企業集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓產權及上市公司股權和資產或增資、租賃承包、固定資產投資、投資並購、改組改製、資金管理、風險管理等矛盾集中、問題突出的經營投資領域密集設防。
根據全國PPP信息綜合平台的數據顯示，湖南省已分3批共推出省級PPP示範項目199個，總投資3109億元。截至2016年底，前兩批示範項目簽約率達76.8%，落地率接近50%，均比全國平均水平高出近20個百分點。其中大部分項目的社會資本方都是央企、國企和金融機構。
在8月23日的國務院常務會議上，李克強總理指出，當前要抓住央企效益轉降回升的有利時機，把國企降杠杆作為“去杠杆”的重中之重，做好降低央企負債率工作。
會議首次提出了建立嚴格的分行業負債率警戒線管控製度。並且要求製定進一步積極穩妥推進央企降杠杆減負債的指導意見，推動央企資產負債率總體持續穩中有降，促進高負債企業負債率逐步回歸合理水平。
量變到質變的必然
“未來PPP項目的數量不會很大，業務調整將成必然。”11月10日，受訪的多位PPP谘詢人士發出這樣的聲音。
在行業內較早開始從事PPP業務谘詢的金永祥看來：“預計政府付費類的項目會大量減少，邊界問題會越來越難。”金永祥告訴記者。
財政部副部長史耀斌也在公開場合表態，未來PPP發展將從起飛階段向平飛階段轉變。數量要控製，質量要提高，PPP投資要更多的向民企傾斜，實現“國退民進”。
財政部數據顯示，截至今年9月底，全國已進入開發階段的PPP項目達6778個，總投資額約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。
近日，首個地方強化PPP監管文件也已經正式出台。江蘇省財政廳公布了《關於進一步推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》 嚴禁市縣政府借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平台。
這樣的市場規模要充分發揮民企的能動性。史耀斌強調要提高支持民營企業的認識，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。保證PPP參與企業合理投資收益，政府要帶頭遵法履約，細化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業的競爭能力。
上述《通知》要求，央企擬開展 PPP 業務的子企業明確上限；資產負債率高於 90%、近兩年連續虧損或資金實力薄弱的子企業原則上不得單獨投資 PPP 業務。
程旭認為，此次《通知》對央企提出的要求可以概括為“量體裁衣”、“量入為出”，對今後央企參與PPP項目數量總量以及PPP項目的落地率會產生影響。
“從項目融資考慮，央企比起民營企業作為社會資本方具有更為優越的融資條件，實踐中金融機構更樂於為央企提供融資，《通知》的出台對央企參與PPP項目設置更多條件，將加劇目前PPP項目融資的難度。”程旭說。
不過從市場參與主體考慮，《通知》的出台體現了央企投資PPP的收緊趨勢，同時也為地方性國企與民營企業提供了更多PPP項目參與空間與機遇，這不僅有助於PPP的規範，更有利於民營資本的參與，能激發民間資本活力，充分發揮民間資本運營優勢。
11月9日，發改委日前印發了全麵開展民間投資項目報建審批情況清理核查工作的通知，要求對條件成熟、能夠辦理的事項，要按規定時限加快辦理。對於暫不具備辦理條件的，要及時說明情況，並幫助盡快落實有關條件。
發改委副主任張勇日前表示，破除民間投資障礙、激發市場主體活力以及深化投融資體製改革等問題都是未來工作的重點。
張勇說，未來要進一步通過簡政放權，降低門檻，特別是製定負麵清單，使市場更加透明、民營企業自主決策權更大。並且，抓緊建設政府信息平台，特別是誠信體係，保護民營企業的合法權益。同時，加強政策引導，引導民間投資進入軌道交通等基礎設施領域，投向產業鏈長的、增長前景好的這些領域。
市場普遍認為，新一輪促進民間投資的政策已經開始發力，未來民間投資發展的障礙將進一步消除，並強化其在大型基礎設施投資等領域的參與程度。
(原標題：從重落地率到重規範性 PPP投資悄然“轉向 ”)
最後更新：2017-11-12 01:18:49