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人物
民資首度控股高鐵 政府創新補貼機製
PPP模式的廣泛推廣正在逐漸打破國資和民資在公共服務領域的固有格局。繼以桑德、碧水源等為代表的民資在環保、水務等領域打開了一片天後，這次民資開始在高鐵領域嶄露頭角。
作為發改委推出的首批八個社會資本投資鐵路示範項目之一，杭紹台高鐵近日簽約，由浙江複星商業發展有限公司牽頭組成的7家民營企業聯合體持股比例超過51%，成為新中國鐵路史上首條民營資本控股的高速鐵路。
根據發改委發布的《切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，未來要做好能源、交通運輸、水利等基礎設施領域PPP推進工作。
不過，值得注意的是，當前高鐵PPP項目仍無成熟先例可循。民資控股固然能夠激發社會資本的參與熱情，但高鐵項目動輒百億元的投資規模，除了中標方需要具備豐厚的資金實力外，更考驗其專業運營能力，這將成為民資參與高鐵項目的一個重要條件。
民資絕對控股
“談判的核心是如何提高項目吸引力，鼓勵社會資本積極參與。”9月11日，在項目正式簽約後，中國投資谘詢有限責任公司政府與公共谘詢事業部谘詢總監周偉告訴《中國經營報》記者。
作為政府方的谘詢顧問，過去10個月，周偉帶領他的團隊重點做了一件事，就是對該項目進行全方位的論證。“首先需要對鐵路行業進行深入研究，並要與相關鐵路設計、建設、運營、財務、法律專家進行探討，同時要廣泛征求省市政府、項目實施機構、以及潛在社會資本等利益相關方的意見、建議。”周偉坦言。
在長達近一年的溝通中，周偉試圖通過談判來平衡雙方的利益訴求，以製定更為科學的方案。“既要調動民營資本的熱情，又要形成地方政府和社會投資者優勢互補的格局，並最終降低社會資本的投資風險。”周偉告訴記者。
9月11日，由複星集團牽頭的民營聯合體與浙江省政府正式簽署“杭紹台鐵路PPP項目”投資合同。從股權結構看，民營資本占股51%，剛好達到絕對控股地位，其餘49%由省市政府及中鐵總出資。
對於這樣的結果，周偉認為這是項目取得的一大創新。從投資合同看，杭紹台鐵路項目可研估算總投資為448.9億元，納入政府和社會資本合作範圍的總投資為409億元。項目中選民營社會資本為浙江複星商業發展有限公司牽頭組成的聯合體，聯合體成員包括上海星景資本、平安信托、平安財富、萬豐奧特、浙江基投集團、宏潤建設、眾合科技等7家民營企業。民營資本出資占51%，中國鐵路總公司出資占15%，浙江省、市人民政府占34%，其中浙江省人民政府占13.6%，紹興、台州市人民政府各占10.2%。
2015年國家出台《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》(以下簡稱《意見》)，明確全麵放開鐵路投資與運營市場，規定列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目，除法律法規明確禁止的外，均向社會資本開放。
2016年1月11日，國家發改委就推出了8個社會資本投資鐵路的示範項目，項目涵蓋了高速鐵路、城際鐵路和地方鐵路三個類型，涉及浙江、山東等7省份。杭紹台高速鐵路正是其中之一。
根據公開資料披露的數據，目前在交通運輸領域總投資額達到1.86萬億元的PPP項目庫中，民間投資的占比僅為6%。在國企參與度更高的這個領域，此次民企聯合體實現項目控股，顯示從《意見》出台到項目落地，兩年時間，民營資本實現了在鐵路領域的大跨越。
中國投資谘詢公司副總經理譚誌國在接受記者采訪時表示，該項目對我國鐵路行業現行機製與PPP合作模式進行了大膽創新，在探索鐵路的複合型運營機製與清算機製改革以及大型項目融資組織方式等方麵意義重大。
事實上，鐵路作為國家重要基礎設施，由於投資渠道單一化，長期處於國資壟斷地位，市場化程度並不高。
數據顯示，截止到2017年6月底，鐵路總公司負債已達4.77萬億元，負債率達64.9%，推動鐵路投融資體製改革，鼓勵社會資本進入鐵路，顯得較為迫切。
專業運營的挑戰
“杭紹台鐵路PPP項目由於項目利益相關方眾多，加之高鐵行業建設運營管理機製特殊和潛在社會資本數量有限等原因，導致方案編製難度很大。”周偉說。
據悉，項目擬定34年，其中建設期4年，運營期30年，為浙江省PPP項目的“一號工程”，不過按目前的測算，在運營期前10年，該項目的現金流並不充足。在此背景下，項目設立了“運營收入+可行性缺口補貼”的多層次回報模式。
周偉介紹，以SPV[special purpose vehicle(特殊目的實體)]公司作為市場主體，除了在運營期內能獲得鐵路運輸和多元開發等收入之外，政府在運營期前十年為項目公司提供可行性缺口補貼，金額通過競爭性磋商確定，由社會資本根據自身收益要求提出補貼方案，並自行承擔相應的投資風險。
不過，這並不能打消市場的擔憂。“高鐵項目需要大量的資金，複星此次作為民營資本參與，其資金壓力應該也很大，但這還不是最重要的，真正的考驗是其運營能力能否實現項目高回報率。”一位致力於PPP研究的人員告訴記者。
對於這些問題，周偉似乎也深有感觸。
在他看來，目前高鐵行業建設運營管理機製比較特殊，市場化改革正在逐步推進中，投資回報機製不清晰。“一方麵是自主定價政策難落地，國家發展改革委關於改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知(發改價格〔2015〕3070號)明確：社會資本投資控股新建鐵路客運票價實行市場調節，由鐵路運輸企業根據市場供求和競爭狀況等因素自主製定，但落地難，另外一方麵高鐵是網絡型交通工具，由中國鐵路總公司進行集中運營調度和財務清算，投資回報機製不清晰，不確定性高”。他說。
對此，北京大嶽谘詢有限公司總經理金永祥表示，目前鐵路項目安全質量要求高，國家在政策層麵早已放開對民企參與的口子，但是鐵路項目運營很複雜，對專業性要求也非常強，這可能更考驗民資的能力。
缺乏具有相應能力的企業是該項目在尋找社會資本方遇到的一大問題。
對此，周偉表示，考慮到合作期長達34年，麵臨複雜的建設運營風險，在風險分擔、利益共享的原則下，建立了列車開行對數等動態調整機製，由政府方為社會資本分擔部分項目風險；同時，也設置了超額收入分配機製，在運營超預期的情況下，政府方將參與超額收入分配，防範政府讓利過度。
盡管如此，但根據項目合同，目前設立的補貼機製是在運營期的前10年，而不是在整個投資周期內給民營資本提供補貼。這也意味著，通過政府為民營資本提供可行性缺口補貼的機製，幫助民營企業解決現金流的周轉問題，在運營的後期仍需要重點關注。
(原標題：民資首度控股高鐵 政府創新補貼機製)
最後更新：2017-09-16 22:03:12