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證監會：體係化構建中小投資者損害賠償救濟製度
體係化構建中小投資者損害賠償救濟製度——黃煒主席助理在2017年國際證券投資者保護研討會上的發言(2017年8月30日)
尊敬的各位來賓，女士們，先生們：
上午好！
今天，全球多個市場的投資者保護組織在北京最美好的季節相聚在一起，共同探討資本市場投資者權益救濟這一具有普遍意義的重要話題，十分有益。我謹代表中國證監會，對會議的召開表示熱烈祝賀，向前來參會的各國家、地區的代表表示熱烈的歡迎。同時，也向前來參加會議的中國財政部、中國人民銀行、國務院法製辦、中國銀監會、中國保監會等相關單位、部門的領導和同事表示熱烈的歡迎，感謝你們長期以來對資本市場投資者保護工作的關心和支持！
經過近30年的發展，中國A股市場的市值規模已經位列全球第二，但與很多境外成熟市場以機構投資者為主的結構不同，參與中國市場的投資者中，自然人占比超過99%，而其中持股市值在50萬以下的中小投資者，占比超過95%。與遵循“止損”、“止盈”原則，采用分散和對衝風險策略的機構投資者相比，中小投資者在投資心理、交易習慣、判斷能力等方麵存在明顯差異，中國市場投資者結構這一特點，必然影響甚至決定著中國市場的特有風格，由此引發的市場監管問題，特別是中小投資者保護的特殊問題，成為中國監管者必須麵對和解決的現實課題。
中國資本市場發展到今天，在投資者保護方麵做了堅持不懈的努力，一是形成了包括證券法、公司法、證券投資基金法、刑法及大量行政法規和規章在內的法律體係；二是國務院專門出台了《關於進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》，全麵構建了保護中小投資者合法權益的政策體係；三是專門製定了《證券期貨投資者適當性管理辦法》，基於“了解你的客戶”的理念，建構起“把適當的產品賣給適合的投資者”為原則的基礎性、中樞性、底線性投資者適當性管理製度；四是在一般的行政執法和司法審判體係之外，建立了專門的投資者保護組織體係，設立了投資者保護基金公司、中小投資者服務中心公司，以及證券期貨糾紛調解中心等一大批專門機構；五是不斷探索投資者賠償製度機製，在不斷完善證券期貨民事賠償訴訟製度的基礎上，創新推出了行政和解、訴調對接、先行賠付、公益機構證券支持訴訟等新的投資者賠償救濟方式；六是堅持依法全麵從嚴監管，嚴厲打擊證券違法違規行為，維護投資者合法權益。僅今年上半年，中國證監會啟動初步調查和立案調查的案件就有302起；稽查部門調查終結立案案件118起，其中移送行政處罰審理程序103起，移送公安機關19起；共對61家機構和310個個人采取行政處罰措施，對32人采取市場禁入措施。
通過行政執法和刑事製裁的方式打擊、懲治違法違規，維護市場秩序，實現對投資者權益的整體性保護，這是投資者保護一個方麵的重要工作，另一方麵，對於因違法違規行為受到損害的投資者，能否提供及時、便捷、充分的個體性保護，讓投資者獲得直接的經濟補償和賠償，是衡量和檢驗一個市場是否能夠充分保護投資者的重要試金石和標尺杆。
中小投資者的損害賠償救濟製度是一個非常專業的領域，涵蓋的內容很多，製度設計的難度很大。這是因為證券市場投資者的損害賠償不僅具有一般侵權民事賠償的普遍性，還具有證券市場侵權民事賠償的特殊性，由此產生了一係列專門問題需要我們去麵對與解決：
一是如何解決由於投資者人數眾多帶來的訴訟方式問題。證券市場的違法行為往往造成眾多，甚至成千上萬個投資者的損失，而每個參與交易的投資者損失情況又各不相同。中國民事訴訟中的共同訴訟和代表人訴訟製度，如何麵對證券侵權訴訟的人數眾多的難題？境外市場的以“聲明退出”(opt-out)規則為基礎的集團訴訟、以當事人協議和法官職權為基礎的示範判決製度有何借鑒意義，值得我們思考和研究。
二是如何解決中小投資者尋求賠償的專業支持和幫助問題。與普通交易中買賣雙方都確切知道自己交易對手的情況不同，證券市場采用多對多的集中交易機製，買賣雙方不需要知道自己的交易對手是誰。在這種特殊機製下，受到損害的投資者如何證明違法侵權？如何認定因果關係？如何計算違法所得？必然麵臨專業能力不足的難題，實現投資者的權利救濟，需要在技術上、法律上做出特殊的安排，給中小投資者提供專門的幫助和支持。
三是如何解決證券違法多元主體的責任分配問題。證券市場投資者所受到的損害，通常是由多個主體的多個行為共同作用的結果，發行人、保薦人、承銷商、審計和法律服務機構可能都存在過錯，在共同造成損失的情況下，他們之間的責任應當如何分配，如何幫助投資者最為便利地獲得賠償？怎樣才能最大程度地保障投資者的合法權益？也是實踐中常見的問題和製度設計上的難題。
四是如何高效及時處理侵權糾紛以穩定市場預期問題。由證券市場違法侵權受到損害的投資者能否及時實現民事賠償，不僅關係到市場的公信，也關係到市場預期的穩定，如果損害賠償耗時過長，不僅賠償效果不好，還會消磨投資者信心，影響市場形成明確預期，進而影響到證券市場的正常交易秩序。
五是如何合理發揮行政監管支持投資者賠償救濟的應有作用的必要性問題。由於證券欺詐類違法行為往往具有極強的專業性，在對損害賠償責任進行認定時，除了要依靠司法機關對法律的理解適用，往往還需要證券監管機構根據市場慣例或者實踐操作的情況，提供專業的判斷和支持。因此，證券領域的損害賠償製度，在內容上與監管機構的行政執法規範存在很強的關聯性，有時甚至使用同樣的認定標準。中國證券侵權司法中的前置程序安排，一定程度反映了行政權力介入民事賠償的客觀需要。境外市場實行的監管機關直接提起民事訴訟、監管機關在執法中通過設立公平基金實現對投資者的賠償，都是這方麵的有針對性的製度安排，需要引起我們的重視和關注。
綜合以上，證券期貨投資者的損害賠償製度具有不同於一般民事損害賠償的特殊問題。要充分保障證券期貨市場投資者，尤其是中小投資者的求償權，就要在一般的民商事和民事訴訟法律規則基礎上，體係化的構建出一整套符合證券期貨市場特殊性的製度規則，這是擺在中國市場的製度建設者和監管者麵前的重要任務，為此，需要下大力氣做好以下幾個方麵的工作：
一是進一步完善證券期貨市場基礎法律製度。實現中小投資者的損害賠償救濟，有賴於市場參與主體權利義務規範和責任配置、歸責原則等基礎法律製度的不斷完善。中國立法機關已經啟動證券法、期貨法、私募基金管理條例、上市公司管理條例等多部證券期貨領域的法律、行政法規的製定或修改工作，有關方麵也在研究推動公司法、刑法的修改工作。據我們了解，證券法修改中考慮對投資者保護製度作出專章規定，這是中國市場投資者保護製度的重大改革，我們期待相關立法工作，能夠早見成果。
二是進一步完善證券侵權民事賠償訴訟製度。十幾年前，中國最高法院專門製定了虛假陳述民事賠償司法解釋，法院的審判實踐已經積累了豐富的經驗。同時，內幕交易和操縱市場民事賠償案件也有不少個案的探索。我們期待在證券期貨民事賠償製度完善方麵能夠取得新的進展。在這方麵，中國證監會非常願意配合中國最高法院做好相關工作。
三是進一步完善證券期貨糾紛多元化解機製。在普通民事訴訟路徑之外，調解方式具有程序簡便、協商靈活、及時了結的明顯優勢。在這方麵，中國的最高法院和中國證監會，通過專門的規則製度，建立了證券期貨糾紛多元化解機製。中國證監會願意在這方麵付出更多努力，在調解的組織方式、調解專員的選任、調解的專門程序以及調解協議的效力認同和保障方麵，積極探索，爭取讓調解方式能夠成為解決賠償問題時的重要選擇。
四是進一步推進公益機構支持訴訟工作。2016年，經中國證監會批準，由公益機構中小投資者服務中心開展證券支持訴訟工作，接受中小投資者委托，免費委派工作人員或者證券公益律師擔任訴訟代理人，支持權益受損的中小投資者依法訴訟維權。截至目前，中小投資者服務中心已提起5起支持訴訟案件，投資者、市場和社會各方麵給予高度評價，這方麵工作拓展空間很大，要下決心進一步完善配套製度，健全工作機製，不斷拓展代理案件類型，為中小投資者尋求法律救濟提供實實在在的幫助和支持。
五是進一步發揮行政和解製度的作用。2014年，經國務院批準，中國證監會製定了《行政和解試點實施辦法》，這是在行政執法工作中投資者實現權利救濟的重要方式和途徑。根據行政和解製度，中國證監會可以在監管執法的過程中，根據涉嫌違法違規行為人的申請，與其進行協商並達成和解協議。涉嫌違法違規行為人根據和解協議繳納的和解金，專門用於對受害投資者進行補償，這項工作需要我們在工作中努力實踐、積累經驗。
六是進一步完善先行賠付製度實現機製。在類似證券欺詐發行引發的侵權賠償案件中，先由具有過錯責任的保薦機構對投資者損失作出實質性賠償，進而由機構利用自己優勢對其他責任主體尋求代位求償，這一做法，極大地減輕了中小投資者參與訴訟活動的壓力，讓投資者實現民事賠償的效率大大提升。這方麵，我們已有若幹成功的案例，這一機製受到了中小投資者的普遍歡迎，參與接受的比率在個案中超過95%，化解證券期貨市場矛盾糾紛的效果十分明顯。我們要不斷總結實踐經驗，進一步優化先行賠付的實現機製，完善相關的製度安排。
七是探索建立證券期貨訴訟示範判決機製。對具有群體性特征的證券期貨侵權訴訟案件，可以參考借鑒有關示範訴訟的製度做法，探索研究建立示範判決機製，按照“類似案件類似處理”的原則，解決好由於投資者人數眾多帶來的多頭起訴、重複審理的問題。
另外，我們也將深入研究境外市場在個案處理上的其他經驗做法，包括責令回購股權、通過公平基金賠償投資者等，探索我國市場建立相關製度的可行性。
女士們、先生們、朋友們！中國資本市場的投資者權益損害賠償製度正處在積極探索和不斷完善的過程之中，我們特別希望能夠充分借鑒吸收境外市場的做法和經驗，立足中國的國情進行製度設計，解決好中國市場中小投資者權益救濟的特殊難題。同時，也希望這方麵的工作能得到社會各方麵的充分理解和大力支持，共同為保護好中國的中小投資者，為實現資本市場的公正、有效和透明運行作出應有的努力。
預祝本次研討會取得圓滿成功！謝謝大家！
最後更新：2017-09-02 01:33:14