482
搜狐
央地关系新逻辑：重构地方支出责任
改革进入深水区。当前三大财税改革难题之一的央地关系依然悬而未决，在学术界也将其和国企改革、房地产等列为改革最难啃的骨头。
在“牵一发而动全身”的系统性改革面前，中央和地方财政关系经历了放权让利的财政包干制度后，开始走向中央“集权”特色。当地方支出越来越多通过中央财政的转移支付来实现的时候，地方政府面临的财权和支出责任不匹配的矛盾逐渐凸显。
显然，要解决中央地方财政关系，依然需要加强顶层设计，统筹协调推进各相关领域的制度建设。
地方债隐忧未绝
2017年最后一周，审计署一则重磅通知让地方政府陷入新一轮的焦虑中。
审计署披露的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，对地方隐性债务扩张背后的原因进行深度剖析，指出一些地方不当的政绩观、金融机构存在“财政兜底幻觉”、央企输血地方项目、问责不到位等问题，直接助推了地方政府变相举债。
在审计署发布上述通知的前一天，财政部刚刚对江苏省、贵州省两个省违规举债进行通报。
财政部通报显示，江苏对57位相关责任人给予行政开除、行政撤职、行政降级等处分，贵州也对多名人员给予不同处分。处罚原因都是涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。
根据审计署披露的国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元；对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。
地方政府隐性债务一再发生违规问题，使得地方政府的信用大受创伤。而作为地方债监管部门，财政部对违规举债行为也没有手软。
2017年1月初，财政部分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会两个部委，依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。这也成为财政部首次公开披露对于地方政府违规举债、违规担保行为要求问责。
截至目前，已有重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏多省市陆续对相关责任人进行问责处分。
财政部表示，对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构，待相关省级政府和监管部门依法依规处理后，财政部将及时通报处理结果，发挥典型案例警示作用。
然而，在处理违规举债的背后，地方政府违规行为的原因更值得重视。“主要还是地方政府缺钱，特别是在积极财政政策下，‘营改增’为企业减轻税负的同时，也改变了地方政府税源结构。”中部某省财政局相关负责人表示。
营业税改增值税后，地方政府失去了主体税种营业税，尽管增值税收入暂时采用中央与地方五五分成，基本维持了中央与地方财力格局不变，但地方税体系构建变得迫切。
但是稳增长的需求要求地方政府有所作为，大量的基础设施建设需求让举债成为地方政府解决财政困局的一个主要手段。
按统计局公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。近年来，地方政府债务增长迅速，以每年27%左右的速度增长，其增速远快于中央政府。2010年，地方政府直接和或有债务占政府广义债务的53%，到2016年，这一比例上升到65%。
值得注意的是，这一时期也是中国基础投资的快速增长期，基础建设投资占固定资产投资的比重在2016年达到25%。
转移支付存弊端
地方政府没有足够的财政收入，却又增加了支出责任，目前解决问题的手段之一是在地方财力不及的时候，主要通过中央财政的转移支付来保障。
“现在的分税制与之前不同，属于地方政府的税种越来越少，而中央与地方共享税种越来越多，中央财政收入占全国财政收入比重上升，这造成中央财政的转移支付规模越来越庞大。”上海财经大学中国公共财政研究院院长高强如此分析。
2017年6月26日，全国人大常委会分组审议国务院2016年中央决算的报告、2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告以及全国人大财经委关于2016年中央决算审查结果的报告。
报告显示，从支出决算具体情况看，中央本级支出27403.85亿元，中央对地方税收返还和转移支付59400.70亿元。其中，中央对地方税收返还6826.84亿元，一般性转移支付31864.93亿元，专项转移支付20708.93亿元。也就是说，中央对地方一般性转移支付和专项转移支付共计52573.86亿元，占中央财政总支出的60.5%。
在分组审议中，全国人大常委会委员车光铁表示，近年来地方财权小、事权大的矛盾比较突出，这也是导致地方财力不足、债务膨胀的一个重要原因。
一直主张央地关系改革方向要上移事权和支出责任的中国财政科学院院长刘尚希认为，传统下移财力的办法，即增加中央对地方的转移支付，但中央本级支出比重却比较少，目前还不足15%，中央支出比重较低，就会导致中央对地方的依赖程度越来越大，治理失灵的风险隐患也会增大。
他认为，未来应该上移事权和支出责任。“要适当做大中央政府，缩小地方政府。上划事权之后，再来确定央地收入划分方案，确定哪些税种属于地方，进而确定地方主体税体系。”
这种思路在楼继伟担任财政部部长期间发表的署名着作中也有提及。2014年，楼继伟的新书《中国政府间财政关系再思考》中，他提出我国中央财政收入比重总体不高：国际上这一比重通常在60%以上，而2011年扣除税收返还，我国中央财政收入比重为44.6%，“不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应。”
此外，楼继伟并不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制。”他说。
也是从这一年开始，财税改革迎来“集权”时代。多数人认为， 当前地方政府的权力还缺乏有效监督与约束，在此背景下，如果轻易下放过多的征税权给地方，其带来的风险也不易控制。
顶层设计有突破
尽管央地关系的改革推进工作存在诸多难题，但中央试图为地方政府解决难题的态度已经开始释放出更多积极信号。
2017年接近尾声，经国务院总理李克强签批，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环境保护税的收入全部划归地方政府所有。
从中央和地方共享收入到地方政府全部所有，将于2018年1月1日正式实施的《环境保护税法》赋予了地方政府更多的税权。
刚刚结束的十九大报告提出，建立现代财政制度，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
财税界人士的普遍观点认为，央地关系改革中，要提高地方政府的财税自主权，提高地方政府收入支出的匹配度，以便发挥地方政府的积极性和信息优势。同时，中央政府要进行少量必要的转移支付，打破对地方政府的依赖性。
此前的2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出坚持财政事权由中央决定，要适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权。
根据意见，国务院在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域，率先启动财政事权和支出责任划分改革。按照进度目标，2019~2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。
刘尚希认为，要解决中央地方财政关系，必须加强顶层设计，统筹协调推进各相关领域的制度建设。
(原标题：央地关系新逻辑：重构地方支出责任)
最后更新：2017-12-31 09:11:30