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魔獸
倫敦東京啟示錄：人口爆棚的首都如何進行功能疏解
摘要
英國倫敦、日本東京、法國巴黎等國家首都開始了大規模的城市建設運動。
英國人傑米·華納來自一個在20世紀60年代從倫敦市區搬到薩福克郡黑弗裏爾鎮的家庭，那是在黑弗裏爾被指定為倫敦轉移城市過剩人口的城鎮不久之後。半個世紀以來，作為地產經紀人，他發現自己趕上了一股遷移浪潮—從倫敦遷到新城鎮，由於房價高企，城市空間緊張，人們越來越傾向在倫敦附近尋找更好的生活。
倫敦的“新城運動”折射出當時不少國際大都市的縮影。20世紀中期以來，為了疏解人口、轉移產業、治理城市發展過快帶來的“城市病”，英國倫敦、日本東京、法國巴黎等國家首都開始了大規模的城市建設運動。
幾十年過去了，盡管首都疏解的結果各有差異，這些城市頗有計劃色彩的規劃建設卻給後來者留下了重要的參考樣本。傑米·華納一生都居住在黑弗裏爾，而他說“表兄弟還在加入我們的行列”。
倫敦：從新城建設到回歸內城
對於曾經的倫敦，美國《時代》周刊記者白修德形容為“肮髒、汙穢與其文學性並存”。20世紀初開始，為了解決英國日漸嚴重的環境汙染、人口膨脹、失業貧困等多個問題，英國開始了大規模的城市建設運動。
為緩解倫敦嚴峻的住宅壓力，1903年，英國在倫敦以北56公裏處的郊區建設了世界上第一個田園城市式的衛星城萊奇沃斯，並於1920年在距離倫敦35公裏處建設了第二座衛星城威爾溫田園城。
嚴峻的人口問題仍未解決。1937年，英國成立了以巴羅爵士為首的“巴羅委員會”，研究解決倫敦人口過於密集的問題。1940年，這一委員會交出了《皇家委員會關於工業人口分布的報告》，即《巴羅報告》。
《巴羅報告》指出，倫敦地區工業與人口的不斷聚集，是由於具有活力的工業所起的吸引作用；認為在當時條件下，集中的弊端遠遠大於有利因素，提出疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。根據規劃方案，在距倫敦中心半徑約為48公裏的範圍內，由內到外劃分了四層地域圈，即內圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。
1944年，英國推出著名的“大倫敦規劃”。兩年後，英國議會又通過了《新城法》。在這一政策下，倫敦在1946-1980年代末發起新城運動。英國在大不列顛開發了28座新城，在北愛爾蘭開發了4座新城。這場運動分為兩波，第一波是1946-1950年左右，第二波則發生在1960年代中期到1980年代末。
這32座新城所扮演的角色相當於首都倫敦內部的“迷你城市”，幫助倫敦緩解職能過度集中的壓力。每座城市都形成了自給自足、社會平衡的社區，供人們在本地工作和生活。雖然到了現在，由於便捷的城際火車，仍有許多人每天往來於新城和倫敦之間。
事實證明，這種方式是成功的。在城市規劃上，大倫敦規劃有效地控製了倫敦市區的蔓延，引導產業和人口有組織地外遷。與此同時，又給倫敦帶來了新的挑戰：倫敦內城逐漸衰落。
在這一背景下，2000年重新恢複的大倫敦政府重啟了大倫敦空間發展戰略。2014年，倫敦又發布了《倫敦2050遠景基礎設施規劃》，計劃投入1.3萬億英鎊，建設一個“更大更好”的倫敦，這也是倫敦第一個長期的基礎設施規劃。
如今，倫敦內城的人口又逐漸回流。分析人士認為，倫敦的城市建設規劃總體上是成功的，有效地控製了倫敦無序蔓延的勢頭。
“倫敦成為一個巨大的流動辦公室，這也許會在20年內變成現實。看上去或許不可能。但就在20年前，也沒人想到這座擁有20世紀60年代的地鐵係統、與歐洲大陸之間隔著一條通往希思羅機場的長長的擁堵車流，以及數小時失聯時間的灰暗城市，能夠展現出這樣的吸引力。”英國《金融時報》評論指出。
日本：規劃都市圈，遷政府機關
英國最早提出“田園城市”(garden city)、“新城”(new town)，而日本最早提出“都市圈”的概念，並對都市圈進行統一規劃和跨區域聯合治理。
從20世紀50年代起，經曆了近10年的戰後複興，日本經濟高速發展，東京的擁擠帶來的不良影響開始日益顯著。東京因其特殊的地理區位、政治及經濟中心地位自然成為首都圈的超級核心城市，與此同時，交通堵塞、基礎設施不足、居住環境惡化等一係列城市問題也開始浮現。
1958年，日本政府首次出台“首都圈整備規劃”，在東京站半徑30公裏外，建設5-10公裏寬的綠化帶，將原中心城區和新建住宅區建設隔離開，以控製城市規模無序蔓延。和倫敦類似，在東京30公裏範圍內，政府建了很多新城，蓋了大量的住宅樓。
日本還提出了“三大都市圈”：名古屋圈(愛知縣、岐阜縣、三重縣等)、關西圈(京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣等)和東京首都圈。“首都圈整備規劃”先後於1958年、1968年、1976年、1986年、1999年製定了五輪次，其間經曆了日本經濟從戰後複興、高速增長、穩定發展到泡沫破滅、經濟衰退等半個多世紀的發展進程。
然而，東京的“城市病”依然存在。1975年2月，日本開始試圖通過遷都解決首都功能疏解的問題，國會成員等就新首都的議題成立了“圓桌會議委員會”。日本政府相繼頒布的《第三次國家綜合開發規劃》和《第四次國家綜合開發規劃》，都將首都功能疏解認定為“國家土地政策的重要問題”。在這一政策下，原來位於東京的政府機關和辦公設施搬到郊區—離東京30公裏的區域。
不過，由於東京優勢太突出，盡管政府機關搬離，政府也倡導在東京的大企業將總部部分職能部門或者生產基地遷移到地方城市，並為此製定優惠稅收政策，不過許多民間企業並不願意這麼做。到了如今，名古屋圈及關西圈的人口持續減少，東京首都圈以更快速度膨脹，“一極化”趨勢加重。
分析人士認為，盡管如此，東京都市圈內部空間還是得到了充分利用和優化。在人口和產業轉移出去後，騰挪出來的空間得到集約利用。日本政府的調控措施一定程度上延緩了東京的“過度膨脹”，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時，東京高昂的生活成本和商務成本也導致遷入人口下降，成為調控東京人口的“隱形因素”。
“新城需要耐心的資本”
除了倫敦和東京，許多發達國家的首都不約而同地都選擇了擴建“新城”“構建大都市圈”的道路。法國巴黎、韓國首爾、馬來西亞吉隆坡……
在這些國家中，如何讓新城和主城之間協調發展，新城的經濟發展、人口吸引力、管理等問題，是首都疏解過程中共同麵臨的重要挑戰。
2002年7月，作為英國“新城運動”的產物，北愛爾蘭政府專職委員會在評論倫敦“新城”的成效時，得出結論：“雖然許多新城在經濟上取得了成功，但現在大多數都出現了大問題。他們的設計不適合21世紀。他們的基礎設施正在以同樣的速度老化，許多都有社會和經濟問題。許多小地方當局不具備解決問題的能力。他們試圖管理城鎮，由於在土地所有權和其他利益關係的複雜作用下，這種試圖變得無能為力。”
此外，對這些地區的可持續投入則成為了“新城”是否成功的關鍵。
在科特迪瓦(Ivory Coast)的亞穆蘇克羅市(Yamoussoukro)，道路寬得可以降落大型噴氣式客機。然而，盡管該市在1983年被定為該國首都，但如今大部分商業與行政活動仍發生在另一座城市阿比讓(Abidjan)。亞穆蘇克羅市成為了尷尬的“鬼城”。
“讓一個城市獲得成功的關鍵之一，是它需要‘耐心的資本’。”衛理貝爾律師事務所(Wedlake Bell)合夥人蘇珊娜·吉爾(Suzanne Gill)說。她組織了多場旨在激勵人們討論長期可持續投資項目的辯論會。“這些新城市中有一些就像是匆忙的年輕男子，”她說，“其中一些將遭遇徹底失敗。”
(責任編輯：DF306)
最後更新：2017-12-05 07:59:30