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養老保險頂層設計方案接近完成 個人賬戶仍深陷爭議
在“擴大個人賬戶”和“維持現狀、通過參數調整提高養老金可持續性”兩種選擇背後，實際上是兩種理念差異：前者更強調提高個人繳費積極性，後者則強調縮小貧富差距的共濟效果。
經過逾四年的研究論證，養老保險頂層設計方案接近完成。
據《財經》記者了解，總體方案中的基礎養老金全國統籌、國有資產劃轉社保、延遲退休年齡等內容，各方初步達成共識。但無可回避的養老金個人賬戶何去何從，依然深陷爭議漩渦。
在中國，養老金個人賬戶由員工每月繳納工資的8%形成，權益為個人自有，相當於一份強製儲蓄；而單位繳納的養老金則會進入社會統籌部分，在領取時強調共濟，吃“大鍋飯”。
個人賬戶的部分職工退休後能領取多少，與賬戶裏的儲蓄金額密切相關。
個人賬戶，是20多年前上一輪社保改革時引入的新生事物，彼時普遍的社會保障製度初建，但因諸種原因，個人賬戶很長時間處於空賬運行的狀態。過去幾年的政策也沒有明確個人賬戶的改革方向，中共十八屆三中全會決定僅做出“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險製度，完善個人賬戶製度”的表述。
它的變動將如何影響參保人未來的生活，至今說法不一。
個人賬戶流變
與大多數國家不同，中國在上世紀九十年代建立基本養老金製度時，采取了社會統籌與個人賬戶並存的統賬結合模式。單位所繳納的員工工資的約20%進入統籌賬戶，員工自身繳納的8%則進入個人賬戶。
從政策設計看，兩個部分對應著兩種製度和不同理念。社會統籌對應現收現付製，即在職者繳費給退休者養老，其存款不在賬戶中停留，而是直接被發放至當下的退休者手中；而個人賬戶對應的是累積製，意味著職工自己攢錢，這筆資金被儲存在銀行賬戶上，作為未來的養老資產。
職工在退休時，領取的養老金同樣分為兩部分，對應著不同的計發方式。社會統籌的發放主要與社會平均工資等因素有關，雖然參考繳費年限、繳費數額等因素，但與個人繳費行為的關聯性遠不及個人賬戶明顯。後者相當於一份強製儲蓄，計發方式簡明，即將賬戶中的累計本息除以一個固定月數，每月發放，如對60歲退休的人員，每月發放的待遇為本息除以139，體現“繳得越多，領得越多”原則。
中國的統賬結合，意在兼具兩種製度的優點：社會統籌對應的現收現付製具有較強的二次分配功能，能幫助縮小貧富差距；個人賬戶對應的累積製產權清晰，能鼓勵人們多繳費。
但兩種製度同樣各具缺陷早前未受到足夠重視：現收現付製受到人口結構老齡化的巨大壓力，老年人口比重上升，年輕人的繳費壓力隨之上升，麵臨可持續風險；累積製的壓力來自於保值增值，如運行不善，相當於人們的養老錢貶值。
當初頗為美好的製度設想並未完全發揮預期作用。
由於製度建立前退休或將退休的人們未曾為養老存下資金，而政府又期望他們能夠獲得充分的養老待遇，償還這部分曆史欠債的任務便轉移到了後來的繳費者身上，這也是國內養老保險高達28%的繳費率的由來。這也可以解釋，遭遇經濟下行期時，降低社保成本的唿聲一再出現，但降低養老保險費率的步子慎之又慎。
同樣由於這部分曆史欠債，以及老齡人口比例不斷提升，統籌賬戶部分不足以發放給已退休者，隻能挪用個人賬戶資金填補窟窿。
這樣一來，本用於累積的個人賬戶內並無實際資金，隻有一個繳費記錄。因此，籌賬結合實際上近似於回到了原本現收現付製的老路。
如果隻是簡單走了回頭路，並不可怕。問題在於個人賬戶中的記賬額如滾雪球般越來越大，最終是要拿真金白銀來還賬的。
中國人民大學社會保障研究所所長李珍測算，若公共預算收入和個人賬戶記賬規模的年增長率都維持在2015年的水平，到2024年，也就是七年以後，個人賬戶的記賬規模將超過公共預算收入。
這頗令人撓頭，而且留給人們想出解決辦法的時間已經不多。
決策者多年前已注意到這個問題，並試圖加以解決。2000年起，遼寧、吉林、黑龍江三省被列為試點，逐步做實個人賬戶，也就是向原本虧空的個人賬戶注入資金。2006年，試點擴大到天津、上海、山西等八個省市。
然而，事與願違，遼寧試點好不容易累積起來的一點資金再次被挪用作當期養老金發放。此後，“做實個人賬戶”的提法也消失在了後續的政策文本中，個人賬戶改革至今再無實質進展。
三條可能的改革道路
應該保留表現不佳的統賬結合製度，還是幹脆回到現收現付？
當前的改革思路大致包括三種：維持現有製度不變，或適當壓縮個人賬戶的比例；實行“分賬製”，即將個人賬戶部分或全部轉移至補充型養老製度中；實行名義賬戶製，並擴大個人賬戶的比例，改為16%的“大賬戶”，推動養老金製度向累積製過渡。
不同思路，可能帶來不同的結果。
若維持原製度不變，為應對老齡化的支付壓力，若幹製度參數就必須調整。比如，延長退休年齡、延長養老保險最低繳費時間等。隨著人均壽命的提高，當前僅需繳納15年保險即可領取養老金的做法勢必有所改變。
“分賬”的思路近年越發活躍。所謂補充型養老金，主要指的是由部分企業為員工建立的企業年金製度。有學者構想，由政府為全體國民建立一個新的養老金賬戶，通過稅收優惠鼓勵企業和員工向該賬戶存錢。這一製度設計在國外早有實踐，如美國個人退休賬戶，人們可以輕鬆查詢到自己賬戶的繳存額記錄以及餘額。補充型養老金的權屬十分清晰，即個人所有，且個人對如何投資享有一定的選擇權。但該思路當前最大的困難是企業與政府的積極性不高。2016年僅有2325萬人擁有企業年金。
更大的難處在於，轉移到補充養老金中的資金必須做實，這將給財政帶來壓力，或是迫使政府尋找新的財源。
保監會副主席黃洪在6月底公開稱，將盡快製定完成個人稅收遞延型商業養老保險試點方案。方案指向的是一些具體商業養老產品，而非建立一個新的養老賬戶。這或許說明，“分賬”思路並未被決策者采納。
設立名義賬戶製度，則是基於個人賬戶已空賬運行的現實。在這一設計中，職工依然向個人賬戶存款，但賬戶中沒有真實資金，所有繳費被用於支付當前退休者的養老金，職工的繳費和收益被記賬，作為未來發放養老金的依據，強化“多繳多得”，以鼓勵人們更多繳費。此外，隨著資金的積累逐漸向累積製轉型，以提高未來養老金的可持續性。
為了調動人們的繳費積極性，個人賬戶的比例需要被擴大，如從單位繳費中劃撥8%，使得個人賬戶擴大至16%，這也被稱作“大賬戶”改革方案。
這種方式能夠在短期內避免直接向實賬轉型的巨大成本，同時又由於賬戶內沒有實際資金，在國內資本市場尚不健全的情況下，可避免投資運營的壓力。
對資金運營的擔心不僅僅對中國是個難題。
2001年前後，是否要引入個人賬戶就曾在美國激起討論。美國退休人員協會副會長桃樂茜·西蒙告訴《財經》記者，2008年發生經濟衰退後，沒有更多人來探討這個問題，因為人們不願意冒金融和經濟風險。但她再三重申，為了能獲得適宜的老年生活，人們必須盡早開始自己的儲蓄計劃。
對各國而言，考慮是否在基本養老金中引入個人賬戶時都頗為謹慎。
20世紀80年代以前，現收現付製的傳統養老金製度國際通行，進入八九十年代，養老金製度改革此起彼伏，個人賬戶製度引發了廣泛關注，但比較典型和持續的僅包括1955年新加坡建立的中央公積金製度，1981年建立的實行私營競爭性管理的智利個人賬戶製度，90年代出現的瑞典名義個人賬戶製度。
美國和德國等發達國家在基本養老金上依然采取現收現付製，職工和企業繳費全部進入統籌賬戶，養老金由社會統籌基金統一支付，不足部分由財政撥付，這種方式易於管理，但容易使財政不堪重負。
作為歐洲人口老齡化程度最高的國家、養老保險製度的發源地，德國的養老金支付也麵臨赤字危機，領取人數上升，待遇水平走低。盡管已采取延遲退休年齡、減少福利支出等補救措施，但形勢依然嚴峻。由於歐盟國家被規定不能通過舉債來提供養老金，德國麵臨的選擇可能是需要降低替代率或提高繳費比例。
國內的大賬戶方案可以繞開資金運營的麻煩，但會為現有的養老金治理體係帶來不小的挑戰。《財經》記者了解到，在過去幾年間，該方案一度得到決策層的認可，但隨後又被擱置。
到底選擇哪種方案？
對中國而言，養老保險改革的特殊之處在於“超級老齡化”正在到來。
西北大學公共管理學院教授席恒指出，從2015年到2050年，中國老年人口比重持續提高，老齡化速度遠高於其他國家。總和生育率長期低迷，而預期壽命不斷增長，改善製度的緊迫性增加。
在擴大個人賬戶和維持現狀、通過參數調整提高養老金可持續性兩種選擇中，理念之別是最顯著的差別：前者更推崇精算公平，強調繳費積極性和待遇之間正相關關係；後者則強調在不同社會群體間發揮共濟效果。
在一些學者看來，現收現付製將個人的養老金水平和社會平均工資緊密聯係，具有收入再分配的功能。如果特別突出個人賬戶的“多繳多得”，原本懸殊的收入分配差距也將被擴大，將更有利於富人群體，從而背離社會保障的初衷。
中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧還擔心，若改革既不利於窮人，且個人賬戶的收益率不高，富人也不積極繳費，會使整個製度陷入尷尬。
作為建立養老金個人賬戶製度標杆的智利，正進退兩難。這個國家在1981年對原本的現收現付製進行徹底改革，由政府承擔轉軌成本，建立了完全積累的個人賬戶製度。
當前，智利的個人賬戶製度累積了1700億美元的養老保險基金結餘，相當於智利國內生產總值的70%。但中國人民大學勞動人事學院副教授楊俊介紹，智利的個人賬戶實際上並沒有發揮充足的激勵性，覆蓋率並不高。
即使強製國民參加養老保險，2009年至2016年智利的平均覆蓋率水平也僅為56%，雇員的繳費年份隻占其就業年份的一半左右，這事實上會導致參保人退休以後，無法獲得足夠的養老金待遇。
智利個人賬戶養老金的投資回報率也在下降。1981年到1990年養老金實際的平均回報率為12.5%，1991年到2000年為9.24%，2001年到2010年下滑至6.74%，2011年至2016年僅為3.01%。
不過，也有學者提出，即使擴大個人賬戶，也可以通過一些機製設計來提高再分配作用，比如效仿德國的“裏斯特模式”：在繳費時給予部分弱勢群體補貼，提高其未來的養老金待遇收入。
采取名義賬戶方案還有一個難點：如何為職工向個人賬戶所繳納的儲蓄計息，這關係到當前職工在未來的養老金收入是高是低。
該方案的支持者、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾告訴《財經》記者，記賬利率應該是動態的，即根據經濟發展的情況來確定。采用名義賬戶製意味著賬戶收益率與生物收益率(社會平均工資增長率和人口自然增長率之和)掛鉤，或直接將生物收益率作為賬戶記賬利率，使製度平衡運轉。簡而言之，如工資水平增長快，獲得的收益率也高。
當前的個人賬戶已空賬運行，即便未采取名義賬戶製，也需要給予合理的計息。過去的記賬利率既偏低，又存在較大的地區差異，以2015年為例，山東、遼寧、四川的個人賬戶記賬利率分別為4.25%、2.76%、1.5%。
6月底，全國統一的職工養老金個人賬戶利率被首次製定並公布，為8.31%。新政提出將參考職工工資增長和基金平衡狀況等因素，而這次調整認為是在彌補過去偏低的利率，並提振人們對製度的信心。在名義賬戶製下，記賬利率的製定過程將更透明，精算程度更高，若個人賬戶的比例還被擴大，職工或需更多地承擔可能出現的經濟衰退的風險，養老金待遇未必會延續當前行政化上調的狀態。
此外，如下決心向實賬累積過渡，轉型成本無可避免，繳費的壓力可能會被分散到多代人身上，以實現製度的長期可持續。
因此，無論采用哪一種改革路徑，都難以稱得上是完美的解決方案，養老金個人賬戶將轉向何處，還需要審慎考慮。
(原標題：養老金個人賬戶兩難，是“以富濟貧”，還是鼓勵多繳多得？)
最後更新：2017-07-15 20:42:24