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地方債務實行終身問責 地方政府財權有望重塑
“出來混總要還。” 一個月內，兩次高層會議提及地方債務風險防範。
7月24日，中共中央政治局部署下半年經濟工作指出，要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏製隱形債務增量。
稍早前，第五次全國金融工作會議則明確表示要嚴控地方債增量，實行終身問責製。相比以往政策，終身問責更多是加大了政府官員的事後追責。對地方政府來說，舉債擔責未來將成為常態。
財政部數據顯示，截至2016年末，我國地方政府債務餘額15.32萬億元。盡管地方政府債務率(債務餘額/綜合財力)為80.5%，略低於國際通行的警戒標準，但是不斷曝出的局部地區違規舉債案件仍引起了警覺。
在《預算法》修訂之前，地方政府不能直接融資，因而隻能通過設立地方融資平台來為地方政府承擔的公共服務、基礎設施建設等支出。但這類融資平台中不少存在一定程度的信息披露、業務運作的不透明狀態，這也為當下的債務風險埋下了伏筆。
對此，多位財稅界人士認為，要實現終身問責，首先要弄清楚地方政府做事情需要花多少錢和有多少錢能夠花，也就是說地方政府的財權和事權應該一致。
十八屆三中全會以來，財稅體製改革提出的中央和地方在財權和事權關係上的處理意見，截止到目前仍沒有具體的細則出台。“在改革進入深水區後，終身問責製的出現或將推動改革進程。”一位接近決策智囊團的人士透露。
強約束守住風險底線
“推動終身問責主要是為了貫徹中央精神，保證不發生係統性和區域性風險，守住風險底線。”中國社科院經濟所所長高培勇在接受《中國經營報》記者采訪時表示。
對於係統性風險的潛在危險，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在7月27日國新辦新聞發布上也給予了全麵解讀。
他認為，係統性風險主要指會影響整個經濟和社會大局的風險，是由各個領域、各個方麵小的風險所引致。比如同業的問題、地方政府的債務問題、國有企業個別的債務違約問題、杠杆率比較高的問題等，要解決這些風險需要從各個領域的小風險點去預防。
2016 年，中央經濟工作會議在強調穩增長的前提下，第一次把防風險作為政策目標之一提了出來。2017年，防風險又被放到更重要的位置上，政策基調對防範係統性風險的重視不言而喻。
事實上，今年以來，中央對地方違規舉債已經是持續高壓之勢。不僅出台多項管理措施，更首次問責落實到了具體責任人員。
7月12日，財政部網站最新公布了對湖北黃石經濟技術開發區違法舉債問題的處理意見，其中違規舉債的時任開發區管委會主任孔某被開除公職，開發區財政局局長黃某、開發區財政局副局長王某被行政警告。
早在年初，財政部就曾致函內蒙古自治區、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為。 5月，財政部還聯合相關部委下發的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，以及《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》。
對此，一位東部發達地區財稅係統人士坦言，終身問責在金融係統其實早已實施。如果在地方債發行過程中也執行，對債務管理來說可以有效降低風險，但有可能會導致政府人員的“不作為”。
“因為舉債以後的事後追責增強，給未來增加更多不確定性。”上述財稅係統人士說。
按照年初各省公布的固定投資目標計算，2017年24個公布投資目標規模的省市計劃投資額已經超過50萬億元，而超“50萬億元”這也是2014年以來年度全社會固定資產投資規模的常態。
中誠信研究院報告認為，從穩增長和防風險雙底線思維看，債務規模還將維持剛性，而在這樣的情況下，如何巧妙化解高企的債務風險，避免爆發係統性危機是當前中國經濟社會麵臨的重要課題。
根據國家統計局的數據，上半年全國31個省(市自治區)中，有11個投資額超過了萬億元。東中西部的投資同比增長9.1%、10.1%和10.7%。這一增速遠超同期GDP的增速6.9%。顯然，投資依然是推進經濟增長的重要動力，而其中上半年基礎設施投資增速超過20%，也表明地方政府在其中扮演了重要的角色。
擴張型的投資帶來債務的擴張。審計署公告顯示，部分地方政府債務增長較快，有的還在違規舉債。截至2017年3月底，審計了16個省、16個市和14個縣，政府承諾以財政資金償還的債務餘額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額高達537.19億元。
顯然，采取終身問責的核心並不是追責，而是要通過這個手段抑製進一步的違規舉債並最終降低債務風險。
中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇認為，終身問責製對地方政府提出了更高的要求，加強政府財政的透明度。“未來地方政府會真正考慮其是否需要舉債以及舉債規模的大小等細節問題，相比以往，這個製度的約束性更強。”
猜想：推動地方事權上移？
地方政府舉債本質上還是為了發展。而為了“堵”上地方違規舉債的漏洞，從行政政策到《預算法》修訂，已經進行了一係列的調整。
2009年，中央開始代發地方債券；2011年下半年，國務院批準上海、深圳等財力較強的四地市啟動地方政府自行發債試點；2014年5月，試點規模進一步擴大到上海、浙江等10個省市地方政府。
2014年10月出台了地方政府債務管理的綱領性文件：《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)，要求地方政府舉債和地方國有企業舉債要政企分開。
2015年1月1日，新《預算法》實施後，對地方債的要求是經國務院批準的省、自治區、直轄市可自行發債，暫不允許財政統籌能力相對較弱的市、縣政府發債。
財政部數據顯示，截止到今年上半年，各地共發行地方政府債券1.86萬億元，與去年同期發行量相比減少1.72萬億元。“主要是地方財政部門主動調整地方債發行進度和節奏。”財政部相關負責人解釋。
但實際中，2015年以來，在投融資平台受限的背景下，地方政府大量通過PPP項目、政府引導基金以及違規擔保等，變相擴大隱形債務規模的情況也時有發生。
截至2017年一季度末，按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目，共計12287個，累計投資額14.6萬億元，其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。其中不少項目在一定程度上還依靠財政補貼和特許經營權進行償還。這些都構成了潛在的財政風險。
由此看來，從此前財政部對政府購買服務、PPP融資加強核查等措施的出台，到對債務實行終身問責製，可以看出管理層對地方政府債務的控製力度再度加強。
“現在的關鍵是針對這個問題的解決，是臨時的權宜之計還是要從體製、機製上真正要動大手術，這是個非常複雜而艱難的問題。”高培勇認為，中央出重拳整治債務問題，必然對地方債的規模產生影響，同時也會影響央地財權事權關係。
中央經濟工作會議指出，落實推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快製定中央和地方收入劃分總體方案，抓緊提出健全地方稅體係方案。
然而，從官方公布消息看，截止到目前上述改革並未有真正的進展，但圍繞事權上移和財權下放的討論始終在各界出現。
市場觀察人士判斷，隨著中央對債務管理的事後監管加強，地方政府舉債衝動受限，但地方的融資需求仍在，在這種背景下，地方政府財權和事權矛盾加大，改變央地財權和事權的改革或將提上日程。
中國財政科學院院長劉尚希認為，央地關係調整的傳統思路是下移財力，其實是不對的。未來應該上移事權和支出責任，但是哪些事權需要上移，目前仍需要做大量細致工作，要持續推進。
在他看來，中央和地方財政事權和支出責任劃分是改革的重心，先界定政府邊界，明確政府和市場、政府和社會關係之後，再來劃分央地間財政事權，進而再確定央地收入劃分、健全地方主體稅體係。
(原標題：地方債務實行終身問責 地方政府財權有望重塑)
最後更新：2017-07-29 10:59:55