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中國版“市政債”出爐 限額管理抑製地方政府融資冒進
中國版“市政收益債” 終於浮出水麵。
在不增加赤字規模背景下，積極財政政策的手段更多轉向債券市場。在前期發行土地專項債試點工作後，財政部將在土地儲備和政府收費公路兩個領域試點項目收益專項債，以啟動中國版“市政債”。
根據財政部《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(以下簡稱“89號文”)，在法定專項債務限額內，鼓勵地方試點發展項目收益專項債券，建立專項債券與項目資產、收益相對應的製度，實現地方政府市政項目合理收益。
相比一般債券，上述專項債要求對應的政府性基金或專項收入償還，在一定程度上這將緩解地方政府融資難。但目前各地方政府固定資產投資規模增長較快，而市政項目債券仍受到地方債務限額的約束。
中國投資谘詢有限責任公司南京辦事處負責人王小文認為，三年以來，中央大力發展政府債券和PPP(公私合作)，推動“開前門”，出台了一係列規範文件，如50號文和87號文，以促政府擺脫對融資平台的融資依賴，糾正政府購買服務中的違規融資，實現“堵後門”。現如今，“疏堵結合”的地方政府規範融資渠道，已基本暢通。
風險拉警報：試點領域債務超額
土地儲備和政府收費公路被選中率先試點發行市政項目收益債並不讓市場意外 .
89號文要求“分類發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入”。而以2016年數據為例，能夠對應償債的政府性基金收入共有20類，其中，國有土地使用權出讓金和車輛通行費是收入最多的兩類。
顯然，優先選擇這兩個領域作為試點，與土地儲備、政府收費公路的收入來源比較明確、收入規模較有保障、收入持續性較強有關，這有利於市政項目收益專項債券試點更迅速地打開局麵。
就在此次89號文發布之前，6月初和7月中旬，財政部已聯合相關部委發布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》和《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》。
不過在業內人士看來，這個選擇背後也還另有隱情。
“優先選擇土地儲備和政府收費公路兩個領域作為項目收益專項債券，主要是因為這兩個領域的存量債務規模都明顯大於其他領域，償債壓力巨大。”鵬元評級研發部資深研究員袁荃荃在接受《中國經營報》記者采訪時說。
以政府收費公路為例，截至2016年末其債務餘額高達26107.5億元，而且收支缺口仍在逐年擴大，這為該領域積累了一定的債務風險。
此外，盡管目前相關部門並未透露存量土地儲備債務的確切規模，但從2016年2月財政部聯合國土部、中國人民銀行、銀監會印發《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》可知，政府對土地儲備債務風險已經頗為擔憂。
“否則中央不會提出清理壓縮現有土儲機構、合理確定土儲總體規模、妥善處理存量土儲債務、調整土儲籌資方式等一係列要求。”袁荃荃表示，為了不再因新項目的投資而進一步增加本已沉重的債務負擔，土地儲備和政府收費公路相較其他領域更為迫切地需要以項目收益與融資自求平衡的專項債券進行融資。
中誠信國際地方政府與城投行業研究部焦彬彬認為，項目收益專項債的主要特點是在一定收益的公益性事業領域進行開展，關鍵點是在現金流領域，能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。
以此條件推測，未來汙水處理、燃氣、垃圾處理等項目可能都將納入到市政專項項目收益債的發行品種中。
在國務院新聞辦公室舉辦的新聞發布會上，財政部副部長劉偉表示，目前控製地方政府債務風險取得了一定成效，未來要守住不發生係統風險這個底線。
據統計，到去年末，全國地方政府債務餘額15.32萬億元，控製在全國人大批準的限額17.19萬億元以內。2016年地方政府的債務率是80.5%，低於國際通行警戒標準，政府債務風險總體可控。
但在6月國家審計署公布的《2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中顯示，截至2017年3月底，審計署審計的16個省、16個市和14個縣本級政府承諾以財政資金償還的債務餘額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過一倍。
限額管理 ：遏製地方政府冒進投資
“開前門、堵後門”作為化解地方政府債務風險的指導性思路，正逐步在一係列的政策中得已落實。此次89號文更是第一次提出了對地方債的限額管理。
89號文提出“各地試點分類發行專項債券的規模，應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務餘額低於限額的部分”。
根據財政部數據統計，2016年末地方專項債務餘額約5.53萬億元，同年經過調整後的專項債務限額約為6.47萬億元，期間差額達到了9400億元。
這一額度管理為地方政府正大光明的發行債券提供透明可監督的空間，使得地方債務進一步顯性化。
隻是眼下，僅這個額度恐怕依然難以彌補基礎設施建設項目的實際資金缺口。
中國銀河國際報告顯示，今年上半年的基礎設施固定資產投資同比增長16.8%，高於2016年基建投資的15.8%。其中環境與交通基礎設施固定資產投資分別同比增長25.2%和14.7%。交通運輸基礎設施固定資產投資於2016年同比增長9.5%。
在此背景下，焦彬彬認為，目前項目收益專項債尚不足以滿足地方政府的基礎設施支出。“一方麵是地方政府投資增速快，另一方麵是各省之間的基金收入差異較大。”
以2016年政府性基金收入最高的省份江蘇為例，2016年政府性基金收入中最大的部分是國有土地收益基金收入，為5430.73億元，國有土地使用權出讓收入對應的是土儲專項債，這個還款來源是有保障的。但是，與市政領域相關的政府性基金收入是城市公用事業附加收入，為28.43億元，這部分僅能維持本轄區很少一部分的市政領域融資需求。
這意味著，地方政府在發行市政收益債之前，需要仔細地掂量這個項目能否能盈利。這或間接地約束地方政府冒進建設的衝動。
不過袁荃荃在接受記者采訪時也表示，考慮到項目收益專項債券募集資金投入的項目基本都能產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入能完全覆蓋專項債券還本付息的規模，所以將此類專項債融資額度不打折扣地完全計入並占用債務限額，對其融資功能的發揮恐打折扣。
“我們建議在嚴格規範發債流程的基礎上，尤其是把關好現金流及收益預測的基礎上，適度允許項目收益專項債突破債務限額的限製”。
在她看來，以專項債券搞基建投資是中長期的必然趨勢，但短期內恐怕僅能在部分新增項目中發揮融資功能，對於以往大批的存量項目則是鞭長莫及。
記者了解到，對於專項債的融資需求，事實上早在2015年，發改委就曾出台《項目收益債券管理暫行辦法》的辦法。
根據發改委定義的項目收益債，主要是指項目實施主體或其實際控製人發行的，與特定項目相聯係的，債券募集資金用於特定項目的投資與建設，債券的本息償還資金完全或主要來源於項目建成後運營收益的企業債券。
最後更新：2017-08-06 00:31:23