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財經資訊
PPP立法提速 “政府特許”或遭摒棄
從“政府特許”到“政社合作”，PPP立法思路浮出水麵。
經過一個月的公示，8月16日，國務院法製辦召集財政部、發改委、谘詢公司等部門機構的人員就近期公布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)征求各方意見。
鑒於當前PPP實踐中出現的社會資本方重土建工程而不願意參與項目運營問題，《意見稿》認為，這很大程度上源於特許經營方式下的行政合同。在此次《意見稿》中，提出摒棄了“政府特許”，而采用“政社合作”，放棄了行政合同和特許經營，以減少政社合作中的不確定性，打消了社會資本參與PPP的後顧之憂。
《中國經營報》記者獲悉，對PPP項目全生命周期中政府行為責任進行強化約束成為各方聚焦的爭議點。
目前PPP領域的投資規模已經超過16萬億元，作為已出台的關於PPP法律法規中最高層級的法律文件，圍繞《意見稿》討論意見最終可能決定PPP項目操作的法律邊界。
欲破多頭監管
PPP推進三年多來，截至 2016年落地PPP項目數量和規模較2015年增長4倍多，覆蓋地區及行業進一步擴大。
財政部最新發布的數據顯示，到2017年6月底，全國已落地項目2021個，總投資額3.3萬億元。
不過伴隨著規模擴大，一些不規範的行為也逐步顯露出來。財政部副部長史耀斌在去年底全國財政係統PPP工作推進會上曾表示，一些項目在實施過程中出現了不規範的現象，需要引起高度重視。
這主要包括一些地方政府假借PPP搞變相融資，或想方設法規避PPP製度要求，借道政府購買服務等方式變相上項目，從而增加了地方政府債務風險隱患；地方“重數量、輕質量”，部分PPP項目前期準備工作不紮實，給未來項目實施埋下了很大隱患。
在全國金融工作會議防風險的基調下，PPP操作過程中的債務轉移、運營淡化等問題突出，特別是政府特許經營思路下的PPP，主要以行政合同為主要參考標準，而行政合同導致的行政人(地方政府)擁有優益權，可以公共利益的名義，單方麵變更、解除合同，給社會資本參與PPP合作帶來很多不確定性。
今年2月，國家工商總局公布了江蘇省工商行政管理局對吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案的處罰決定書。
執法機關認定：當事人在供水經營中，利用其在吳江區範圍內公共自來水供水服務的支配地位，明示或暗示房地產開發企業將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建築工程安裝有限公司或其指定的企業施工。
在上述交易中，房地產開發企業在供水工程施工單位的選擇、材料設備的采購等方麵沒有自主選擇權，破壞了公平競爭的市場秩序。法院決定責令當事人停止違法行為，並處以2000多萬元的罰款。
在法製辦內部研討會上，北京大嶽谘詢有限公司總經理金永祥認為，立法工作可以把特許經營定位為壟斷行業的管理體製，具體到某個行業是否實行特許經營，應該由該行業主管部門決定，為推進PPP創造條件。
針對實踐中社會資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題。此次《意見稿》也明確規定：任何單位和個人不得排斥或者限製非公有製社會資本方依法參與合作項目；合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響等。
值得注意的是，與此前各部門各自出台政策約束政府行為不同的是，此次《意見稿》對地方政府的約束尤其重點考慮了政府任期結束以後可能發生的問題。
財政部PPP中心主任焦小平認為，PPP運作的核心在於對項目的全生命周期管理，形成合理的風險分擔機製、產出符合績效標準的公共服務。“一個PPP項目最長有30年的投資周期，跨越6屆政府，明確的契約責任有利於保證社會資本和政府的利益。此次《意見稿》對政府的責任寫的很嚴格，誰主管誰負責，從機製上得以完善”。
在對全國各地PPP項目實地調研後，中國財科院報告認為，要增加約束地方政府的行為，如明確政府及其領導人、負責人的責任追索條款等內容，或者直接增加關於對政社合作項目投資建設運營的終身追責機製。
嚴守支出“紅線”不動搖
事實上，各界對PPP立法工作的較高關注，除了PPP發展規模迅速擴大外，更多在於全國推廣PPP模式取得快速進展的同時，一些項目在實施過程中出現了不規範的現象，特別是假借PPP搞變相融資等個案頻發。
為了堵住這一借道PPP變相融資的行為，六部委聯合下發了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》即50號文。其中要求地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。
在此次《意見稿》中，則進一步特別要求PPP合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
8月16日，財政部官網回複了人大代表對PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%的疑問。
財政部指出，10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標準(6%~7%)的基礎上、結合我國城鎮化發展實際需要、經過反複論證最終確定的“上限”。且10%“上限”控製的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，並不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。
財政部科學研究所所長劉尚希認為，雖然各地的基金可以補充PPP投資，但目前基金的使用采用專款專用的方式，且都已納入預算法。“從去年基金結餘看，可使用的空間有限，這也意味著PPP投資主要還是以預算資金為主，且10%的‘上限’是不可打破的，這是對地方財政風險把控的重要一關。”
最後更新：2017-08-19 14:32:17