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萬億非上市國資擬議劃撥社保 養老金精算亟待開啟
目前國家正在討論和擬議將未上市國有資產部分劃撥至社保基金，這意味著存量國有資本也將參與償還曆史欠賬，劃撥到社保基金的國有資產規模將從現有的千億元級別擴至萬億元級別，而為未來社保缺口準備的儲備金也將遠超當前1.6萬億元規模。
全國社會保障基金權益超過1.6萬億元的規模未來或將翻倍。
近期，全國社會保障基金理事會(下稱“全國社保基金會”)副理事長王忠民透露，目前國家正在討論和擬議將未上市國有資產部分劃撥至社保基金，總量預計將有幾萬億。
由全國社保基金會管理的全國社會保障基金(以下簡稱全國社保基金)是國家社會保障儲備基金，用於人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。
這意味著存量國有資本也將參與償還曆史欠賬，劃撥到社保基金的國有資產規模將從現有的千億元級別擴至萬億元級別，而為未來社保缺口準備的儲備金也將遠超當前1.6萬億元規模。
不過，這僅是正在討論中的方案，劃歸比例等細節問題尚未有定論，記者采訪的多名學者對此也意見不一。
從今年政府工作報告對國資劃轉社保的表述變動、全國社保基金理事會2017年重點工作，以及記者從知情人士處獲悉的信息來看，國資劃轉社保基金的方案有望今年出台。
在今年的十二屆全國人大五次會議記者會上，國務院國資委主任肖慶亞回應“劃撥國有資本補充社保基金”問題時也表示，下一步“將按照中央文件的總體要求，如期、按時、足額劃轉所要求的比例和數額”。
非上市國資劃撥空間巨大
早在全國社保基金會成立之初，關於使用國有資產充實社保基金的問題就被廣泛討論。
當時，社會各界對用國有資產充實社保基金，體現國民公平分享經濟發展成果，並償還曆史欠賬，承擔養老保險改革轉軌成本，基本達成共識，不過如何充實卻沒有定論。
2016年出台的《全國社會保障基金管理條例》中對於社保基金構成的描述，從《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》中的“國有股減持劃入資金及股權資產”，變為“國有資本劃轉”。
據王忠民介紹，至今為止的16年間，大概有2500億到2600億的國有股份劃撥進來。此外，在做國有資本經營預算時，將盈利的一部分分配到社保基金，目前總額共100多億。
不過二者累計規模不到3000億元。據財政部提供的數據，截至去年末，不含國有金融類企業，中央企業和地方國有及國有控股企業資產總額已超過131萬億元。國有資產劃撥社保空間巨大。
一個好消息是，將來非上市國有資產也可能部分劃撥至社保基金。專家指出，從增量改革到存量改革，才是根本解決所有國有企業的曆史欠債問題。
中國政法大學法與經濟學研究院教授胡繼曄也表示，解決國企職工曆史遺留的養老保險問題，跟國有資產是否上市無關。
武漢科技大學金融證券研究所所長董登新對21世紀經濟報道記者分析，上市國企數量有限，已經實施過大規模減持或轉持。截至2016年，國有股減轉持資金和股份已達2748.16億元，占財政性收入34.4%。非上市國企同樣有責任和義務償還曆史欠賬，且數量多規模大，真正劃轉的話對社保基金來說貢獻非常大。
不過，在劃轉對象上各方意見不一。董登新認為，上市國企是公眾公司，將其和央企的部分資產充實全國社保基金更科學。而非上市的地方國企資產劃轉給地方更好操作，易於管理，未來地方出現支付壓力時可化解支付危機，不過需多在監管上下功夫。
胡繼曄也表示，理論上非上市的地方國有資產應當劃給當地，但這樣每個地方都要設立社保基金會，平白增加很多管理成本，還不如劃給全國社保基金，提前在這個問題上實現全國統籌。
中國社會科學院世界社保研究中心秘書長房連泉也認為，這是分散化、碎片化的做法，和社保整合的趨勢相悖，還是由國家統一安排更為恰當。
股權劃撥與預算管理雙路徑
在劃轉方式上目前主要有兩種：以山東和遼寧為代表的股權劃撥；以上海為代表的國有資本經營預算調入一般公共預算，再劃轉進入社保基金。
早在2015年，山東就分兩次把省管企業30%的國有資本劃轉山東省社保基金理事會持有，劃轉國有資本共計180.65億元。今年新成立的省管一級國有全資企業魯糧集團，理事會就持有其30%的國有出資。去年遼寧將省交投集團等7家企業20%的股權劃歸遼寧省社保基金理事會。
這種股權劃撥的方法在有些學者看來，在提供有效的資金來源上存在著不確定性。房連泉就對股權的估值、變現等表示擔憂，國有資產若出現壞賬拖累社保基金等都是現實需要考慮的問題。
地方社保基金會在工作中也曾發現一些困難：在建立市場化的國有股東履職行權模式方麵，還需要進一步研究和探索；受經濟和市場形勢影響，國有企業生產經營困難，資本收益率較低，社保基金保值增值難度增大；支持理事會開展股權運營和投融資的體製機製有待健全完善，社保基金規模有待擴大，基金流動性不強。
董登新則認為，國企要償還曆史欠賬問題，應當有統一的劃轉標準，而股權劃轉正是一個比較公平、簡單、透明的辦法，無關國企效益好壞。
非上市國企股份可以通過產權交易平台轉讓出去，社保基金接收後再賣出，若民營資本能夠受讓成為國企重要股東，相當於促進混改，還能幫助改善國企法人治理結構。不過，非上市國有股份的劃歸比例、保管、運作、變現、流轉、監管等實際操作，最好有一個國務院的行政法規或者操作細則來統一全國的劃轉行動，規範操作，依法監管。
胡繼曄則表示，混改過程中國企都進行了清產核資。劃撥部分非上市國有股權充實社保基金，隨著國資改革的深入以後將有越來越多的國有資產對接資本、證券市場，社保基金相當於拿原始股，待所持國有資產上市後收益十分可觀。
另外，社保基金要力爭保值增值，但波動市場下國有資產會升值自然也有可能貶值，要尊重市場選擇和市場機製，暫時由於市場波動而貶值不可怕，長期來看一定能夠帶來至少和GDP增長率相仿的收益率。
而中國財政科學研究院公共資產研究中心主任文宗瑜更為認可上海的做法。上海在2017年預算草案提出，進一步將當年市本級國有資本經營預算調入一般公共預算的比例提高到22%，統籌用於補充增加本市社會保險基金。
文宗瑜表示，國有資本也是政府收支，需要納入預算，因此通過國有資本經營預算的方式將國有資本充實基金是比較好的方式。
董登新也認可將國企收益劃撥社保基金。國企本來就要上繳利潤，政府對此有處置權，決定通過財政預算劃轉多少給社保基金。不過比起股權劃轉這種方式很彈性，不如股權劃轉可以統一操作。
胡繼曄認為，國企上繳部分利潤給財政，財政再劃撥給社保基金，還是相當於財政補貼，而且隻能解決當期問題，解決長久問題還是要靠股權劃撥。
建議啟動社保基金缺口精算
將沒有上市的龐大國有資產劃撥到社保基金，需要對劃撥比例等形成準確和可操作的方案，一個尚未解決的問題是：基於社保基金可持續的的缺口測算。
社保基金是用於人口老齡化高峰時期的社會保障支出，國資劃撥比例需要通過社保缺口來倒推，但是這一指標目前尚未有官方數據，機構、學者計算的數據則來自於不同的概念、口徑和標準。
其中，對於養老保險缺口的測算最多，且“缺口”這一概念被混用為養老金缺口、隱性負債及轉軌成本三個概念。
上海工程技術大學社會保障問題研究中心助理研究員崔開昌等人預測，上海將從2018年開始出現養老金缺口，到2030年養老金缺口將超過3000億元，建議屆時國有資本劃轉比例不低於4.7%。
因此，文宗瑜建議啟動社保基金缺口精算，搞清楚未來五年、十年及以後全國和各省的社保缺口有多大，沒有這個工作，國資劃轉也不得章法。
對於劃轉規模，中金公司2015年做過測算，如果把國有股權每5年劃撥10%給社保基金，至2030年劃撥至40%後保持不變，那麼分紅收益折現後相當於2014年GDP的25.2%，也就是16萬億元，平均每年有超過萬億的資產充實社保。
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(原標題：萬億非上市國資擬議劃撥社保 養老金精算亟待開啟)
最後更新：2017-09-16 15:49:31